Bài viết này là “dòng trạng thái” từ cuốn chuyên khảo về cải cách, đổi mới Việt Nam – một góc nhìn của nghiên cứu chuyên ngành chính sách công về một một thời kỳ lịch sử 40 năm (1986-2026) phát triển đất nước. Nhân đây, tác giả bài viết xin bày tỏ cảm ơn nhà báo Đinh Quang Anh Thái đã giới thiệu cuốn sách này với chúng tôi trên Tạp chí Thế kỷ mới và youtube
***
Bốn mươi năm sau Đổi mới, tranh luận về thể chế ở Việt Nam vẫn thường bị kéo về hai cực đối lập: hoặc xem mô hình hiện tại như một lựa chọn “đúng đắn tất yếu” không cần bàn lại, hoặc coi đó là một sai lầm lịch sử cần thay thế. Cả hai cách nhìn đều có điểm yếu chung: chúng đặt thể chế vào không gian chuẩn tắc, thay vì biện chứng trong dòng chảy của lịch sử và phát triển.
Cách tiếp cận của bài viết này khác đi. Thể chế được xem như một công cụ quản trị quốc gia, hình thành trong những điều kiện lịch sử cụ thể, phát huy hiệu quả trong những giai đoạn nhất định, và đối mặt với giới hạn khi hoàn cảnh thay đổi. Theo nghĩa đó, câu hỏi không phải là thể chế hiện nay “đúng hay sai”, mà là nó đang còn phù hợp đến đâu với trình độ phát triển của Việt Nam sau 40 năm Đổi mới.
Trong nửa sau thế kỷ XX, Việt Nam bước vào tiến trình hiện đại hóa trong những điều kiện đặc biệt khắc nghiệt: chiến tranh kéo dài, chia cắt lãnh thổ, xung đột ý thức hệ và nghèo đói triền miên. Trong bối cảnh đó, ưu tiên hàng đầu của nhà nước không phải là tối ưu hóa hiệu quả kinh tế hay mở rộng không gian lựa chọn chính trị, mà là bảo đảm sự tồn tại của quốc gia. Lịch sử cho thấy, trong những hoàn cảnh như vậy, các quốc gia thường hội tụ về một lựa chọn thể chế tương đối giống nhau: tập trung quyền lực, giảm cạnh tranh chính trị, ưu tiên kỷ luật hơn đa nguyên, và huy động nguồn lực bằng mệnh lệnh hành chính.
Theo nghĩa này, mô hình toàn trị – Đảng Cộng sản lãnh đạo tuyệt đối và toàn diện, ở Việt Nam không phải là sản phẩm của ngẫu nhiên hay giáo điều thuần túy, mà là một phản ứng thể chế hợp lý trước rủi ro sinh tồn cực đại. Nó là một “công nghệ tổ chức quyền lực” phù hợp với yêu cầu huy động cao, quyết định nhanh và kiểm soát chặt trong bối cảnh chiến tranh và hậu chiến. Nhưng cũng giống như mọi công nghệ khác, hiệu quả của nó gắn chặt với bài toán mà nó được thiết kế để giải quyết.
Khi bài toán thay đổi, hiệu quả đó không còn là điều hiển nhiên.
Chính vì vậy, Đổi mới năm 1986 mang ý nghĩa vượt xa một điều chỉnh chính sách kinh tế. Nó không khởi phát từ sự tự tin, mà từ sự thừa nhận bế tắc. Đến giữa thập niên 1980, mô hình kế hoạch hóa tập trung đã bộc lộ rõ các giới hạn: lạm phát cao, thiếu lương thực, suy kiệt động lực sản xuất, và một bộ máy quản lý vi mô nhưng kém hiệu quả. Đổi mới, do đó, không phải là sự “xa rời lý tưởng”, mà là một hành động sinh tồn lần thứ hai của hệ thống thể chế.
Trên danh nghĩa, Đổi mới là cải cách kinh tế. Trên thực tế, nó kéo theo những thay đổi sâu sắc hơn nhiều trong cấu trúc quản trị: thừa nhận quyền tự chủ của đơn vị kinh tế, mở không gian cho khu vực tư nhân, chấp nhận logic thị trường trong phân bổ nguồn lực, và làm mềm vai trò mệnh lệnh hành chính tuyệt đối. Những điều chỉnh này không được gọi tên là cải cách thể chế, nhưng lại làm biến đổi cách quyền lực được vận hành.
Nếu coi thể chế là một hệ thống sống, thì Đổi mới chính là một bước đột biến tiến hóa. Quan trọng hơn, nó cung cấp một bằng chứng thực nghiệm mạnh mẽ: nếu mô hình toàn trị là một định mệnh bất biến, Đổi mới đã không thể xảy ra. Việc thừa nhận kinh tế tư nhân, hội nhập WTO, thu hút dòng vốn đầu tư nước ngoài và chấp nhận các chuẩn mực thị trường quốc tế cho thấy thể chế Việt Nam có khả năng tự điều chỉnh khi điều kiện phát triển thay đổi.
Bốn mươi năm sau, Việt Nam đã bước sang một giai đoạn phát triển hoàn toàn khác. Nền kinh tế không còn ở trạng thái thiếu đói và huy động đơn giản, mà đã trở thành một hệ thống đa tầng, hội nhập sâu và ngày càng phức tạp. Khu vực tư nhân mở rộng nhanh, đầu tư công đạt quy mô lớn, xã hội phân hóa lợi ích rõ hơn, và kỳ vọng đối với chất lượng quản trị nhà nước ngày càng cao. Trong bối cảnh đó, bài toán trung tâm của nhà nước không còn là “huy động để phát triển”, mà là quản trị một xã hội phức tạp với rủi ro cao và lợi ích đa dạng.
Sự thay đổi của bài toán phát triển làm lộ rõ một nghịch lý ngày càng phổ biến trong quản trị ở Việt Nam hiện nay: quyền lực danh nghĩa tập trung cao, nhưng quyết định thực tế lại chậm và thận trọng. Nghịch lý này thể hiện rõ trong nhiều lĩnh vực then chốt, từ đầu tư công, quản lý đất đai đến vận hành doanh nghiệp nhà nước. Không phải vì thiếu nguồn lực hay thiếu quyết tâm, mà vì cấu trúc trách nhiệm và rủi ro đã vượt quá khả năng hấp thụ của mô hình quản trị hiện hữu.
Hiện tượng “sợ trách nhiệm”, thường được diễn giải như một vấn đề đạo đức cá nhân, thực chất phản ánh một logic thể chế: trong môi trường quy định phức tạp, chuẩn mực đánh giá không rõ ràng và rủi ro hồi tố cao, lựa chọn an toàn nhất của người thực thi là trì hoãn hoặc né tránh quyết định. Đây không phải là biểu hiện của suy thoái cá nhân, mà là tín hiệu cho thấy hệ thống đang tiệm cận giới hạn vận hành của nó.
Sự chậm trễ trong ra quyết định, nếu nhìn riêng lẻ, có thể được giải thích bằng năng lực thực thi hay kỷ luật hành chính. Nhưng khi hiện tượng này lặp lại trên diện rộng và kéo dài, nó cần được hiểu như một vấn đề cấu trúc. Trong các lĩnh vực có mức độ rủi ro cao như đầu tư công và đất đai, nơi quy mô nguồn lực lớn và hậu quả chính sách kéo dài, sự thận trọng quá mức trở thành lựa chọn hợp lý của cá nhân trong một hệ thống mà quyền quyết định và trách nhiệm không luôn song hành. Càng tập trung quyền lực, chi phí của sai sót cá nhân càng lớn; và khi chi phí đó vượt quá lợi ích của hành động, trì hoãn trở thành phản xạ phổ biến.
Cách vận hành này bộc lộ rõ trong đầu tư công. Việt Nam không thiếu nhu cầu hạ tầng, cũng không thiếu nguồn vốn dành cho phát triển. Thách thức nằm ở chỗ các quy trình phê duyệt nhiều tầng, chuẩn mực đánh giá chưa nhất quán và rủi ro hồi tố cao khiến việc triển khai dự án trở nên chậm chạp. Trong bối cảnh đó, giải ngân chậm không phải là biểu hiện của thiếu quyết tâm, mà là hệ quả của một cấu trúc quản trị đặt nặng kiểm soát hơn là thực thi. Khi mục tiêu ưu tiên là tránh sai, thay vì đạt hiệu quả, hệ thống sẽ tự điều chỉnh theo hướng an toàn, dù cái giá phải trả là tăng trưởng bị kìm hãm.
Một logic tương tự xuất hiện trong quản lý đất đai. Trên lý thuyết, sở hữu toàn dân cho phép nhà nước chủ động quy hoạch và phân bổ nguồn lực đất đai một cách thống nhất. Trong thực tế, khi nền kinh tế thị trường phát triển và lợi ích gắn với đất đai trở nên đa dạng, cơ chế tập trung này phải xử lý những xung đột phức tạp hơn nhiều so với giai đoạn trước. Tranh chấp kéo dài, khiếu kiện gia tăng và rủi ro pháp lý cao không phản ánh sự thiếu quyết đoán, mà phản ánh giới hạn của một cơ chế được thiết kế cho xã hội đơn giản khi phải vận hành trong xã hội phức tạp.
Doanh nghiệp nhà nước là một ví dụ khác của nghịch lý này. Trong nhiều năm, khu vực này được kỳ vọng giữ vai trò chủ đạo và dẫn dắt các ngành then chốt. Tuy nhiên, khi phải hoạt động trong môi trường thị trường cạnh tranh, với quyền tự chủ hạn chế và trách nhiệm cá nhân cao, doanh nghiệp nhà nước dễ rơi vào trạng thái “không thị trường – không hành chính hoàn chỉnh”. Kết quả là một vùng xám trách nhiệm, nơi rủi ro được xã hội hóa nhưng quyền quyết định lại bị phân mảnh. Vấn đề ở đây không chỉ nằm ở bản chất của sở hữu, mà cả ở thiết kế quản trị không theo kịp yêu cầu vận hành mới.
Những biểu hiện trên thường được gộp chung dưới khái niệm “sợ trách nhiệm”. Tuy nhiên, cách gọi này dễ dẫn đến hiểu lầm rằng vấn đề nằm ở phẩm chất cá nhân. Một cách diễn giải chính xác hơn là coi đó như một phản ứng hợp lý trước cấu trúc rủi ro. Khi quy định pháp luật và hành chính phức tạp, chuẩn mực đánh giá thiếu rõ ràng và chế tài mang tính hồi tố, cá nhân có động cơ tránh hành động. Ở quy mô hệ thống, những phản ứng hợp lý ở cấp cá nhân lại tạo ra kết quả kém hiệu quả ở cấp quốc gia.
Điều đáng lưu ý là những vấn đề này không phản ánh sự suy yếu của nhà nước, mà trái lại, phản ánh sự quá tải của một mô hình quản trị tập trung trong bối cảnh mới. Khi nền kinh tế còn đơn giản, thông tin hạn chế và mục tiêu phát triển tương đối đồng nhất, cơ chế phản hồi theo chiều dọc có thể vận hành chấp nhận được. Nhưng khi nền kinh tế đa tầng, lợi ích phân hóa và thị trường biến động nhanh, phản hồi chậm đồng nghĩa với chi phí chính sách cao. Chính sách có thể ban hành nhanh, nhưng sửa sai chậm; thử nghiệm bị hạn chế, và cơ hội điều chỉnh sớm bị bỏ lỡ.
So sánh với các nền kinh tế Đông Á ở những ngưỡng phát triển tương tự cho thấy một điểm chung đáng chú ý. Khi bước vào giai đoạn thu nhập trung bình, trọng tâm cải cách của các quốc gia này dịch chuyển từ câu hỏi “ai nắm quyền” sang câu hỏi “quyền lực được vận hành như thế nào”. Hàn Quốc và Đài Loan, trong giai đoạn tăng trưởng nhanh, vẫn duy trì mức độ tập trung quyền lực cao, nhưng song song với đó là cải cách hành chính, nâng cao tính chuyên nghiệp của bộ máy và mở rộng không gian pháp lý cho thị trường. Trung Quốc, với một quỹ đạo khác, cũng cho thấy cải cách sâu về kinh tế và quản trị có thể diễn ra trong khi cấu trúc quyền lực trung tâm được duy trì. Điểm chung không nằm ở hình thức chính trị, mà ở sự điều chỉnh liên tục của công cụ quản trị.
Trở lại với Việt Nam, áp lực cải cách trong giai đoạn hiện nay không chủ yếu đến từ xung đột chính trị, mà từ những thay đổi cấu trúc của nền kinh tế và xã hội. Khu vực tư nhân, từng được coi là động lực tăng trưởng bổ trợ, nay đã trở thành một trụ cột, động lực quan trọng của nền kinh tế. Khi doanh nghiệp lớn lên và tham gia sâu hơn vào chuỗi giá trị toàn cầu, họ ngày càng phụ thuộc vào chất lượng thể chế hơn là ưu đãi. Doanh nghiệp cần luật lệ ổn định hơn mệnh lệnh linh hoạt; cần khả năng dự đoán rủi ro hơn là xử lý tình huống. Trong bối cảnh đó, chi phí của sự không nhất quán chính sách trở nên rõ rệt hơn.
Song song với đó là sự mở rộng của tầng lớp trung lưu. Nhóm xã hội này ít phụ thuộc trực tiếp vào trợ cấp, nhưng nhạy cảm hơn với chất lượng dịch vụ công và tính công bằng của luật lệ. Kỳ vọng của họ đối với nhà nước không nhất thiết mang tính đối kháng, nhưng khác về bản chất: nhà nước không chỉ là người phân bổ nguồn lực, mà là người bảo đảm luật chơi, giảm bất định và giải quyết tranh chấp hiệu quả. Đây là một áp lực cải cách âm thầm, tích lũy theo thời gian, và khó bị bỏ qua.
Hội nhập quốc tế tạo ra một tầng áp lực khác. Các hiệp định thương mại thế hệ mới và dòng vốn đầu tư toàn cầu không áp đặt mô hình chính trị, nhưng đòi hỏi tính dự đoán của chính sách, cơ chế giải quyết tranh chấp rõ ràng và mức độ minh bạch nhất định. Trong giai đoạn đầu, những yêu cầu này có thể được đáp ứng bằng các giải pháp linh hoạt. Nhưng khi quy mô và độ phức tạp tăng lên, chi phí của sự linh hoạt thiếu chuẩn mực trở nên ngày càng lớn.
Cuối cùng, công nghệ và dữ liệu đặt ra một thách thức mới đối với mô hình quản trị truyền thống. Trong môi trường số, thông tin lan truyền nhanh, sai lệch chính sách bị phát hiện sớm và kỳ vọng về phản ứng kịp thời tăng cao. Điều này không làm suy yếu vai trò của nhà nước, nhưng buộc nhà nước phải chuyển từ kiểm soát trực tiếp sang điều tiết thông minh, từ xử lý hậu quả sang quản lý rủi ro, và từ độc quyền thông tin sang quản trị dựa trên dữ liệu. Nếu không, khoảng cách giữa tốc độ xã hội và tốc độ thể chế sẽ tiếp tục mở rộng.
Những áp lực này hội tụ vào một điểm chung: yêu cầu nâng cấp năng lực quản trị, chứ không phải thay đổi đột ngột cấu trúc quyền lực. Chúng đặt ra câu hỏi về cách thức thực thi quyền lực, về thiết kế trách nhiệm và về khả năng học hỏi của hệ thống. Đây chính là không gian cải cách có tính khả thi cao nhất và rủi ro thấp nhất trong giai đoạn hiện nay.
Nếu các áp lực cải cách trong giai đoạn hiện nay có một điểm hội tụ, thì đó không phải là yêu cầu thay đổi mô hình chính trị, mà là đòi hỏi tái cấu trúc cách thức vận hành quyền lực. Lịch sử cải cách ở các nền kinh tế chuyển đổi cho thấy, những hệ thống duy trì được ổn định dài hạn thường không phải vì chúng bất biến, mà vì chúng biết điều chỉnh liên tục các cơ chế trung gian: pháp luật, bộ máy hành chính, chuẩn mực trách nhiệm và năng lực thực thi.
Trong trường hợp Việt Nam, cải cách thể chế diễn ra chủ yếu theo logic tiệm tiến. Đổi Mới không bắt đầu bằng một bản thiết kế hoàn chỉnh, mà bằng những nhượng bộ thực dụng trước thực tế kinh tế. Chính tính không triệt để ban đầu ấy lại tạo ra dư địa thử nghiệm, cho phép hệ thống học hỏi dần mà không làm đổ vỡ cấu trúc quyền lực cốt lõi. Bốn mươi năm sau, logic này vẫn còn hiệu lực, nhưng bối cảnh đã thay đổi: biên độ thử–sai hẹp hơn, chi phí của sai lầm cao hơn và áp lực điều chỉnh đến nhanh hơn.
Một trong những điểm nghẽn lớn nhất hiện nay nằm ở cách phân bổ và kiểm soát quyền quyết định. Quyền lực tập trung giúp bảo đảm định hướng thống nhất, nhưng nếu không đi kèm với cơ chế phân quyền vận hành rõ ràng, nó sẽ tạo ra tắc nghẽn ở cấp thực thi. Trong nhiều lĩnh vực, từ đầu tư công đến quản lý đô thị, quyết định quan trọng bị đẩy lên cao không hẳn vì tính chiến lược, mà vì rủi ro pháp lý. Khi mọi sai sót đều có thể bị diễn giải như vi phạm, việc né tránh quyết định trở thành lựa chọn an toàn.
(còn nữa)
Ngô Tràng An